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Rechtsguide - I. Benutzungsverhältnis

Einführung

Die Bereitstellung von Diensten der Informations- und Kommunikationstechnik(IuK-Dienste) an Hochschulen und Forschungseinrichtungen kann im Nutzungsverhältnis eine Vielzahl von Fragen aufwerfen, für die ein Regelungsbedürfnis besteht. So besteht ein Bedürfnis zur Aufstellung grundlegender Regeln, die eine möglichst störungsfreie, ungehinderte und sichere Nutzung der Kommunikations- und Datenverarbeitungsstruktur gewährleisten. In diesem Zusammenhang stellen sich beispielsweise die Fragen, welche grundlegenden Rechte und Pflichten dem Rechenzentrum und den zugelassenen Nutzern zukommen, unter welchen Voraussetzungen Nutzer zugelassen oder von der Nutzung ausgeschlossen werden können und welche Zuständigkeiten innerhalb der Einrichtung bestehen. Absehbare Probleme, die in der täglichen Praxis der Erbringung von IuK-Diensten auftauchen können, werden bei kommerziellen Anbietern im Rahmen des Vertragsverhältnisses mit dem Kunden üblicherweise durch Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) geregelt. Im Arbeitsverhältnis können Regelungen durch Dienstvereinbarungen getroffen werden. Insbesondere bei Hochschulen gestaltet sich dies meist schwierig er, da die Erbringung von IuK-Diensten für die Nutzer oft im Zusammenhang mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Einrichtung als Körperschaft des Öffentlichen Rechts erfolgt. In diesen Fällen besteht das Bedürfnis der Ausgestaltung der meist öffentlich-rechtlich zu beurteilenden Benutzungsverhältnisse, was in der Regel durch eine Benutzungsordnung erfolgt (Vergleiche zum öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnis: Gurlit in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl., Berlin 2016, § 35 33 ff.).

1. Benutzungsordnung zur Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses

Benutzungsordnungen dienen der inhaltlichen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnisses zwischen der Einrichtung (beziehungsweise dem Rechenzentrum als unselbständige Verwaltungseinheit) und dem Nutzer, der die Dienste des Rechenzentrums in Anspruch nimmt. Sie erlangt somit insbesondere für Benutzungsverhältnisse in Hochschulen Bedeutung. Als verbindliches Regelungswerk für das Nutzungsverhältnis sollten die Benutzungsordnungen alle Rechte und Pflichten der Beteiligten, Zuständigkeiten und insbesondere die Ermächtigungsgrundlagen für hoheitliche Sanktionen, wie etwa den Ausschluss eines Nutzers wegen missbräuchlicher Nutzung, beinhalten. Benutzungsordnungen, Netzordnungen, Nutzungsrichtlinien etc. können grds. entweder als Satzungen oder Ordnungen im Sinne der Hochschulgesetze durch den Senat/Rektor der Hochschule oder als Verwaltungsnormen in Form sogenannte Allgemeinverfügungen durch den Leiter des Rechenzentrums erlassen werden. Für die rechtliche Einordnung als Rechtsnorm oder Verwaltungsnorm ist die Benennung des Regelungswerks als „Benutzungsordnung“, „Nutzungsrichtlinien“ etc. unerheblich. Die rechtliche Bewertung richtet sich ausschließlich nach der Rechtsqualität der aufgestellten Nutzungsregeln.

a) Als Rechtsnorm
Als Satzung beziehungsweise förmliche Ordnungen erlassene Benutzungsordnungen sind verbindliche Rechtsvorschriften, die die Einrichtung als verwaltungsrechtliche Personalkörperschaft des öffentlichen Rechts kraft ihrer Rechtssetzungskompetenz für Selbstverwaltungsaufgaben auf der Grundlage des jeweiligen Landeshochschulgesetzes erlassen kann. Sie binden alle Angehörigen der Hochschule und sonstigen Anstaltsnutzer, die aufgrund einer (öffentlich-rechtlichen) Zulassung die Dienste des Rechenzentrums in Anspruch nehmen. In einer als Satzung (= Rechtsnorm) erlassenen Benutzungsordnung können grundsätzlich alle Fragen des Nutzungsverhältnisses, insbesondere auch der Ausschluss einzelner Nutzer wegen missbräuchlicher oder rechtswidriger Nutzung, geregelt werden. Allerdings setzt der Erlass der Benutzungsordnung als Satzung die Beachtung der einschlägigen Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formvorschriften des hierzu ermächtigenden Gesetzes (Landeshochschulgesetze) voraus. So ist in der Regel nur der Senat oder Verwaltungsrat der Hochschule für den Erlass einer Universitätssatzung zuständig. Überdies muss eine Satzung als amtliche Bekanntmachung der Hochschule veröffentlicht werden.

b) Als Verwaltungsnorm
Die Benutzungsordnung kann auch als Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung durch den Leiter des Rechenzentrums erlassen werden. Hierzu muss jedoch eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage in einer höherrangigen, allgemeinen Nutzungsordnung enthalten sein, die ihrerseits als Satzung (= Rechtsnorm) ergehen muss. Nach dieser Ermächtigungsgrundlage richtet sich auch der Inhalt und Umfang einer Ordnung, die vom Leiter des Rechenzentrums als Verwaltungsakt erlassen werden kann. Im Übrigen ergibt sich die Befugnis zur Regelung interner Ablauf- und Organisationsfragen auch aus der Organisations- und Anstaltsgewalt des Leiters des Universitätsrechenzentrums. Allerdings dürfen entsprechende Nutzungsordnungen lediglich interne Ordnungsfragen des „Anstaltsalltags“ enthalten, also z. B. technisch-organisatorische Vorgaben für einen störungsfreien Betrieb des Rechnernetzes. Diese Einschränkung ergibt sich aus der sogenannten Wesentlichkeitstheorie (Dazu grundlegend BVerfGE 33, 303 (303 ff). zur Zulassungsbeschränkung an Hochschulen). Hiernach müssen hoheitliche Regelungen, die sich auf die Verwirklichung von Grundrechten auswirken oder den Status des Benutzers im sogenannten Grundverhältnis berühren, als Rechtsnormen, d. h. zumindest als Satzungen, ergehen. „Wesentliche“ Eingriffe, wie z. B. die Nichtzulassung eines Studierenden oder der Ausschluss von der Nutzung, können folglich nicht durch eine Benutzungsordnung geregelt werden, die lediglich als Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung durch den Leiter des Rechenzentrums erlassen wird. Solche wesentlichen Eingriffe betreffen nicht nur interne Ordnungsfragen zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Netzbetriebs, sondern sie berühren grundsätzliche Bestandsfragen des Nutzungsverhältnisses. Ist z. B. ein Studierender im Rahmen seines Studiums auf den Informationsaustausch über das Internet angewiesen, kann unter anderem die Berufsfreiheit aus Art. 12 Grundgesetz (GG) betroffen sein. Ähnliches gilt für wissenschaftliche Mitarbeiter im Hinblick auf die Wissenschafts- und Forschungsfreiheit. Die Benutzungsordnung in Gestalt einer Satzung (= Rechtsnorm) ist somit klar vorzugswürdig.

2. Wichtige Einzelaspekte zum Benutzungsverhältnis

Im Folgenden werden einige wichtige Einzelaspekte zum Benutzungsverhältnis übergreifend dargestellt.

a) Zulassung zur Nutzung
Die Zulassung einer natürlichen Person zur Nutzung der Dienste führt zur individuellen Berechtigung zur Nutzung der IuK-Einrichtungen der jeweiligen Einrichtung und damit in der Regel zugleich zum Zugang zum Wissenschaftsnetz. In öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnissen erfolgt die ebenfalls als öffentlich-rechtlich zu qualifizierende Zulassungsentscheidung in der Regel aufgrund der in der jeweiligen Benutzungsordnung enthaltenen Ermächtigung durch einen Verwaltungsakt, wenn die Zulassungsvoraussetzungen vorliegen. Hierbei ist gegebenenfalls in der Interessenabwägung zu beachten, dass die Nichtzulassung im Einzelfall zu Grundrechtsbeeinträchtigungen führen kann. So kann die Berufsfreiheit eines Studierenden aus Art. 12 GG betroffen sein, wenn er im Rahmen seines Studiums auf den Informationsaustausch über das Internet angewiesen ist. Ebenfalls kann ein wissenschaftlicher Mitarbeiter in seiner Wissenschafts- und Forschungsfreiheit betroffen sein, wenn er für wissenschaftliche Zwecke auf das Rechnernetz zugreifen muss.

b) Privatnutzung der IuK-Dienste
Die Zulassung zur Nutzung in Hochschulen und Wissenschaftseinrichtungen erfolgt in erster Linie zu wissenschaftlichen Zwecken in Forschung, Lehre und Studium, für Zwecke der Bibliothek und der einrichtungsinternen Verwaltung, Aus- und Weiterbildung sowie zur Erfüllung sonstiger Aufgaben der jeweiligen Einrichtung. An vielen Einrichtungen stellt sich die Frage, ob und inwieweit auch eine private Nutzung in geringfügigem Ausmaß durch die Berechtigten zugelassen werden soll. Namentlich geht es darum, ob die Berechtigten über die einrichtungsbezogene Nutzung des Zugangs hinaus private E-Mails versenden oder aus privaten Interessen Seiten im Internet aufrufen dürfen. Unter Umständen kann die Erlaubnis einer geringfügigen Privatnutzung auch dann angenommen werden, wenn eine ausdrückliche Regelung hierzu nicht existiert und sich die private Nutzungsmöglichkeit für die Verantwortlichen erkennbar in der Einrichtung dauerhaft eingebürgert hat. Soll die private Nutzung prinzipiell ausgeschlossen werden, empfiehlt sich von daher eine ausdrückliche und klare Regelung gegenüber den Nutzern der Einrichtungen, dass die private Nutzung nicht erlaubt ist. Auch im Hinblick auf eine mögliche Beschränkung der erlaubten Privatnutzung empfehlen sich ausdrückliche Vorgaben. Ein Hauptargument für den gänzlichen Ausschluss der Privatnutzung liegt in den dann nicht zu beachtenden Vorgaben des Fernmeldegeheimnisses und des IuK-spezifischen Datenschutzes. Zwar überwiegt in der Regel auch bei einer zugelassenen Privatnutzung die einrichtungsbezogene Nutzung der Dienste deutlich. Diese lässt sich allerdings kaum von der privaten Kommunikation trennen, so dass die Einrichtung umfassend die Vorgaben des Fernmeldegeheimnisses und des Datenschutzes zu beachten hat. Praktisch hat die Einrichtung damit ähnliche Vorgaben bei Erhebung und Verwendung von Daten zu beachten wie ein kommerzieller Provider. Relevant wird dies beispielsweise im Hinblick auf die Einführung von Filterkriterien beim einrichtungsinternen Maildienst. Andererseits sprechen auch Gründe für die Zulassung einer geringfügigen privaten Nutzung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Studierenden an Hochschulen, die über das Diensteangebot der Rechenzentren im Rahmen ihrer Ausbildung oft erstmalig ernsthaft mit dem Medium Internet in Berührung kommen.

c) Nutzungsausschluss bei Pflichtverletzung
In auf die Erbringung von Kommunikationsdienstleistungen gerichteten Vertragsverhältnissen erfolgt der Ausschluss des Nutzers in der Regel durch eine außerordentliche Beendigung des Vertrages aufgrund erheblicher Verstöße gegen wesentliche Vertragspflichten. In öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnissen, in denen die Nutzer in der Regel durch eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsentscheidung (siehe oben) zur Nutzung zugelassen werden, stellt sich dies etwas anders dar. Ebenso wie die Zulassung zur Nutzung stellt auch der Ausschluss in der Regel eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsentscheidung dar. Diese erfolgt aufgrund einer ermächtigenden Norm in der meist als Satzung erlassenen Benutzungsordnung (siehe oben), in der die Zuständigkeit und die zum Ausschluss berechtigenden Gründe genannt werden. Gründe können beispielsweise die Nutzung außerhalb der Zweckbestimmung (z. B. kommerzielle Nutzung) oder schwerwiegende Verletzungen gegen die in der Ordnung bestimmten Nutzerpflichten sein. In Bezug auf das Verfahren ist zu beachten, dass einem eingreifenden Verwaltungsakt regelmäßig eine Anhörung des Beteiligten vorausgehen muss. Dies ergibt sich aus § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) und den entsprechenden landesrechtlichen Vorgaben zum Verwaltungsverfahren. Materiell sind auch hier wie bei der Zulassungsentscheidung mögliche Folgen für die Grundrechtsausübung insbesondere Studierender (Art. 12 GG) und wissenschaftlicher Mitarbeiter (Art. 5 Abs. 3 GG) zu beachten. So ist es beispielsweise kaum vorstellbar, dass ein Studierender, der für sein Studium auf den Netzzugang angewiesen ist, wegen eines nur unerheblichen Verstoßes gegen die Benutzungsordnung gänzlich von der Nutzung ausgeschlossen wird. Abgesehen davon ist außer in Fällen sehr schwerwiegender Verstöße aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, eine vorherige Abmahnung des betreffenden Nutzers vorzusehen. Aus den gleichen Gründen sollte zudem immer die Möglichkeit eines nur teilweisen Ausschlusses bezogen auf einzelne Netzdienste geprüft werden.

     aktualisiert am: 12.07.2017 |